農(nóng)村強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)，但就目前來(lái)看，中國(guó)鄉(xiāng)村整體還處于一個(gè)落后、蕭條的階段，所以要提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而村莊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要工具，但很多人認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，有些人則是在農(nóng)村建幾棟樓房，讓農(nóng)民搬進(jìn)去，這就是所謂的村莊規(guī)劃了，都是錯(cuò)誤的理解。今天作為專業(yè)旅游規(guī)劃公司帶你一起來(lái)對(duì)多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃進(jìn)行思考。

聚焦如何做一個(gè)多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃，大家進(jìn)行交流碰撞和學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。

對(duì)多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)該怎么理解？ 主要談兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：一是內(nèi)涵理解，二是體系建設(shè)。

理解“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”有三個(gè)視角。一是空間規(guī)劃改革。體現(xiàn)全域全要素空間統(tǒng)籌是這次空間規(guī)劃改革的核心，村莊規(guī)劃定義為在開(kāi)發(fā)邊界以外、詳細(xì)規(guī)劃層面的法定規(guī)劃，這與過(guò)去理解的村莊規(guī)劃有很大不同。同時(shí)，這次改革強(qiáng)調(diào)面向管理和實(shí)施，“實(shí)用性”體現(xiàn)在要“有用，好用，管用”；二是村莊規(guī)劃實(shí)踐。近年來(lái)各地編制了大量的村莊規(guī)劃，甚至盲目推進(jìn)全覆蓋，但這些規(guī)劃到底有沒(méi)有用，在實(shí)際中確實(shí)存在很多疑問(wèn)。規(guī)劃類型多，參與主體多；行政上也是多頭管理，政出多門，從上到下條塊分割嚴(yán)重。從這一角度認(rèn)識(shí)“多規(guī)合一”需要頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)劃建設(shè)管理到部門協(xié)同和社會(huì)參與，把各項(xiàng)工作統(tǒng)籌起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的規(guī)劃和運(yùn)行機(jī)制。“實(shí)用性”同樣來(lái)自對(duì)實(shí)踐的反思，鄉(xiāng)村規(guī)劃要按需編制，中央文件都強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃要分類編制，應(yīng)編盡編、因地制宜，不能搞一刀切；三是鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際。鄉(xiāng)村是生產(chǎn)生活生態(tài)高度復(fù)合的有機(jī)體，村莊規(guī)劃要有多系統(tǒng)合一的思維，突出問(wèn)題導(dǎo)向，自上而下與自下而上結(jié)合，解決好鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題。

不同角度的理解存在差異，在實(shí)際工作中也存在不同情況。例如同濟(jì)規(guī)劃院正在參與的山西嵐縣長(zhǎng)門村規(guī)劃，這是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)支持中國(guó)科協(xié)的對(duì)口幫扶項(xiàng)目。長(zhǎng)門村是貧困村，在項(xiàng)目開(kāi)展之初即確定這是一個(gè)三年規(guī)劃，結(jié)合科協(xié)幫扶計(jì)劃解決村民實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研征集村民意愿，梳理形成項(xiàng)目清單，但這些項(xiàng)目并沒(méi)有政府專門的資金支持，需要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量。第一個(gè)啟動(dòng)項(xiàng)目是農(nóng)房改造示范，列入科協(xié)推動(dòng)的農(nóng)房改造科普示范項(xiàng)目。這類規(guī)劃注重從解決村莊實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，是需要的，但與當(dāng)前空間規(guī)劃體系改革中定義的村莊規(guī)劃存在明顯區(qū)別，之間是什么關(guān)系？

由此引發(fā)對(duì)第二個(gè)問(wèn)題的討論，即鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè)?？臻g規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的公共干預(yù)，作為政府實(shí)施空間治理的工具本身具有綜合性。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)發(fā)揮空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，及編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃，有其時(shí)代背景和特定的語(yǔ)境。從鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)村不是以增長(zhǎng)為主導(dǎo)的地區(qū)，同時(shí)地域差異性大，與自然環(huán)境高度融合，并且城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型造成村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、基層自治能力薄弱等矛盾。這些特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作是復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要多樣化、體系化的治理手段。村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用必須與鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)，這是鄉(xiāng)村地區(qū)的特點(diǎn)決定的。

鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè)包括四個(gè)方面。

一是法規(guī)體系建設(shè)。要打破規(guī)劃體系就等同于規(guī)劃編制的思維，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展是依據(jù)編制的“規(guī)劃”管理還是靠“規(guī)則”管理，這是很值得思考的。

二是政策體系建設(shè)。鄉(xiāng)村發(fā)展不僅是物質(zhì)性建設(shè)，更重要的是政策性因素，如何統(tǒng)籌兩者關(guān)系是規(guī)劃工作的難點(diǎn)。比較典型的是縣域規(guī)劃中村莊分類和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，背后都需要一套完整的政策設(shè)計(jì)。特別是村莊發(fā)展問(wèn)題具有動(dòng)態(tài)性，鄉(xiāng)村的前景和趨勢(shì)與政策因素是相互作用的。

三是規(guī)劃編制體系。從宏觀的政策性規(guī)劃到微觀的實(shí)施性規(guī)劃，不同層次的空間規(guī)劃里都應(yīng)當(dāng)有鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容，并且類型多樣，包括建設(shè)性的規(guī)劃、針對(duì)某一系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃，以及針對(duì)某一時(shí)期的階段性規(guī)劃等。村莊規(guī)劃的法定性要放在編制體系構(gòu)建的角度來(lái)認(rèn)識(shí)，需要協(xié)調(diào)好和其他規(guī)劃之間的關(guān)系，發(fā)揮法定規(guī)劃在推動(dòng)多規(guī)合一中的基礎(chǔ)性作用。

四是規(guī)劃行動(dòng)體系。多規(guī)合一是一個(gè)過(guò)程，其矛盾不可能通過(guò)一次編制改革或一個(gè)規(guī)劃就得到解決，關(guān)鍵在于實(shí)施和行動(dòng)，需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)和常態(tài)化的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

綜上觀點(diǎn)，法定村莊規(guī)劃的定位應(yīng)該放在規(guī)劃體系改革和國(guó)家空間治理體系建設(shè)的語(yǔ)境下認(rèn)識(shí)。詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)歷了面向開(kāi)發(fā)建設(shè)、面向規(guī)劃管理、面向空間治理三個(gè)層次的演化，村莊規(guī)劃作為建設(shè)管理依據(jù)，其法定性應(yīng)加強(qiáng)管控性內(nèi)容，本身不應(yīng)該成為建設(shè)規(guī)劃。 規(guī)劃實(shí)踐中可能會(huì)遇到的問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

首先說(shuō)說(shuō)村莊規(guī)劃編什么、怎么編。編什么，自然資源部2019年35號(hào)文里已經(jīng)提出了比較清晰的“八統(tǒng)籌一明確”的要求。為了便于理解，可以簡(jiǎn)要概括為村莊規(guī)劃“四部曲”。第一是明現(xiàn)狀、謀發(fā)展，是要盤點(diǎn)家底，分析現(xiàn)狀問(wèn)題，找到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，講好發(fā)展故事；第二是保底線、優(yōu)布局，核心內(nèi)容是落實(shí)自上而下的管控要求，根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化村域空間布局，同時(shí)制定相應(yīng)的空間用途管制規(guī)則或細(xì)則，為規(guī)劃管理提供法定依據(jù)；第三是塑特色、提品質(zhì)，開(kāi)展鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升設(shè)計(jì)，這部分內(nèi)容可根據(jù)需要靈活確定內(nèi)容深淺；第四是籌資金、落行動(dòng)，明確近期實(shí)施項(xiàng)目和資金籌措機(jī)制，制定詳細(xì)行動(dòng)計(jì)劃。這四部曲基本可以概括村莊規(guī)劃編制基本內(nèi)容要求，當(dāng)然這四部曲之間也是需要相互影響和反饋才能達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。

第二點(diǎn)是村莊規(guī)劃到底要做哪些內(nèi)容。35號(hào)文里“8個(gè)統(tǒng)籌”的內(nèi)容要求并不是所有的村莊規(guī)劃都是必要的，在滿足規(guī)劃管理必備要求的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)村莊的實(shí)際特點(diǎn)、財(cái)力和建設(shè)需求，選擇不同的規(guī)劃內(nèi)容。另一方面也可以“分時(shí)編制”，按照輕重緩急選擇不同時(shí)段分步編制各個(gè)專項(xiàng)內(nèi)容，最后疊加到一張底圖上，形成一套相對(duì)完整的規(guī)劃成果。此外，還要根據(jù)省、市、縣各級(jí)自然資源和規(guī)劃管理部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村的各自實(shí)際需要，區(qū)分成果形式和表現(xiàn)方法，方便管理使用的同時(shí)，也要易于村民理解接受和監(jiān)督執(zhí)行。

第三點(diǎn)是如何處理好保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系。村莊規(guī)劃首先是要落實(shí)上位規(guī)劃中確定的生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化等各項(xiàng)保護(hù)任務(wù)。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)村振興發(fā)展也同樣需要一定的建設(shè)用地予以保障。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)人口總體減少是必然趨勢(shì)，因此，在現(xiàn)存大量的村莊建設(shè)用地上進(jìn)一步提高建設(shè)用地的使用效益是村莊規(guī)劃中的重點(diǎn)。目前可以推測(cè)，減量化的目標(biāo)會(huì)由上位規(guī)劃分解下來(lái)，而在村莊規(guī)劃中要在落實(shí)上位規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線等各類控制線的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的自然村莊分類，重點(diǎn)結(jié)合全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地管理政策工具，從優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善的角度去優(yōu)化建設(shè)用地布局，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總體減量、布局優(yōu)化的目標(biāo)。

第四點(diǎn)是村莊規(guī)劃如何預(yù)留管理彈性。鄉(xiāng)村發(fā)展有很多不確定的因素，尤其是建設(shè)用地空間的需求變動(dòng)受方方面面影響比較大。作為鄉(xiāng)村地區(qū)的法定規(guī)劃，既要能用、管用，又不能“管死”。所以我們提出兩個(gè)辦法：一是“預(yù)留用地不定性”，根據(jù)發(fā)展分析在規(guī)劃圖上預(yù)留建設(shè)用地斑塊，但暫時(shí)不給定具體用地性質(zhì)，待將來(lái)實(shí)際需求明確之后再來(lái)定性；二是“預(yù)留指標(biāo)不落地”，借鑒原土規(guī)里的清單管理方式，預(yù)留一部分建設(shè)用地指標(biāo)不在圖紙上表達(dá)，列出項(xiàng)目建設(shè)正負(fù)面清單，在有需要的時(shí)候再去選擇合適的空間，當(dāng)然，落地時(shí)不能占用底線管控的區(qū)域。通過(guò)這兩個(gè)方式應(yīng)該可以基本滿足村莊規(guī)劃管理彈性的需要。

最后一點(diǎn)說(shuō)說(shuō)規(guī)劃師承擔(dān)的角色問(wèn)題。35號(hào)文明確指出了村莊規(guī)劃編制由政府組織、村民主體和村兩委主導(dǎo)、開(kāi)門編規(guī)劃。我們認(rèn)為，一個(gè)好的規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中要發(fā)揮好“政策宣傳、技術(shù)支持、決策輔助”的作用，一方面在工作全過(guò)程中統(tǒng)籌落實(shí)政府各部門要求，還要幫助村民們理解政策要求、認(rèn)識(shí)自身本底特色和發(fā)展?jié)摿?、梳理吸納合理的訴求、開(kāi)展方案模擬討論，最終形成村莊建設(shè)發(fā)展的共識(shí)決策。由于涉及上上下下、方方面面，農(nóng)村地區(qū)的語(yǔ)言、民風(fēng)民俗等差異很大，要想編好村莊規(guī)劃對(duì)規(guī)劃師而言可能是一個(gè)比較大的挑戰(zhàn)。

上面寫的相對(duì)比較簡(jiǎn)單，如果想要了解更多有關(guān)知識(shí)，可以聯(lián)系我們規(guī)劃師。要做家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)劃、康養(yǎng)旅游規(guī)劃、田園綜合體、旅游規(guī)劃、庭院設(shè)計(jì)、特色小鎮(zhèn)、休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村振興旅游規(guī)劃、策劃的小伙伴，想要得到免費(fèi)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，北京綠道旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)專家互動(dòng)哦！24小時(shí)專家熱線：15901049951（同微信）

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